Los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales (PORF) constituyen los instrumentos básicos de planificación forestal en el marco de la ordenación del territorio, y se intercalan entre la planificación a gran escala (Estrategia forestal española, Plan forestal español, Plan forestal de Aragón) y los instrumentos de gestión de los montes. Se rigen por lo dispuesto en la legislación básica, Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y en la Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón. La elaboración y aprobación se regula en el Reglamento del procedimiento de elaboración y los contenidos mínimos de los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales, aprobado mediante Decreto 140/2012, de 22 de mayo, del Gobierno de Aragón. El ámbito territorial de aplicación de los PORF es la comarca, entidad local a la que corresponde su elaboración (artículo 4.2 del Reglamento). El PORF se aprueba mediante decreto del Gobierno de Aragón, a propuestas del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente. Antes de su aprobación, el PORF, a iniciativa de la comarca, debe someterse a una evaluación ambiental estratégica (artículo 6 del Reglamento).

Las determinaciones y contenidos de los PORF son obligatorios y ejecutivos, en su ámbito territorial de aplicación, en el desarrollo de las materias reguladas por la legislación de montes, e indicativo para el resto de materias afectadas por la planificación territorial o sectorial.

Descripción del plan

La propuesta del PORF presentada incluye un extenso inventario de las características naturales y socioeconómicas de la comarca, como punto de partida para analizar la realidad del territorio y evaluar las potencialidades y limitaciones que se presentan para la gestión y el uso de los recursos forestales, lo que se concreta en un diagnóstico de la situación en el que se incluyen los epígrafes:

- Ámbito territorial: En él se tienen en cuenta las condiciones del medio geoclimático y biológico.

- Montes y paisajes: Se destaca la potencialidad productiva de madera y biomasa; las extensiones de pastizales que deben ser aprovechados para evitar el desarrollo de zonas de matorral, tipo de combustible forestal más propenso a la propagación de incendios forestales; los usos recreativos, incluyendo un análisis específico del uso recreativo invernal de las estaciones de esquí, con mayor énfasis en la estación de esquí de Valdelinares y su entorno; la relación de senderos de la comarca, y un conjunto de breves comentarios acerca de los restantes usos y aprovechamientos de los montes. Se constata la dificultad de dirigir las masas forestales hacia un aprovechamiento económico rentable; la relevancia del aprovechamiento de trufa; la existencia de masías, como elemento tradicional de los núcleos habitados en la comarca; el deficiente estado de conservación de los caminos, sobre todo en fincas particulares. Se indica, que se ha empleado como referencia las actuaciones que han sido definidas en el Plan Comarcal de Incendios Forestales (PCIF), en fase de aprobación, de cuyo contenido se ha tenido conocimiento, y la aptitud paisajística de la comarca.

- Aspectos jurídico administrativos: 91.174 ha (aproximadamente el 44% de los terrenos forestales de la comarca) se incluye en montes de utilidad pública o consorciados, gestionados por la administración forestal, y 113.600 ha son gestionadas por sus titulares (montes particulares y montes patrimoniales de ayuntamientos). Se citan las normativas sectoriales de aplicación territorial, citando, igualmente, como fuente normativa, las resoluciones que se decantan por la conservación de los valores ambientales, en contraposición del beneficio social que podría derivar de obras y actuaciones en el territorio.

- Características socioeconómicas: Comarca muy poco poblada, de muy baja densidad de habitantes, y envejecida, elevado índice de masculinización, relevancia crítica del sector primario, si bien se observa pujanza en el sector turístico.

- Evaluación de procesos y riesgos que afectan al medio forestal: Destacan el riesgo de incendios forestales y el uso recreativo debido a las estaciones invernales.

El diagnóstico de cada uno de estos epígrafes se resume en una matriz DAFO (debilidades-amenazas, fortalezas-oportunidades) de la que se concluyen las siguientes estrategias a desarrollar para paliar los problemas detectados y potenciar las siguientes necesidades identificadas:

E1. Implantar un sistema forestal productivo competitivo.

E2. Regular la demanda de actividades turísticas en el medio.

E3. Asegurar la persistencia de los valores naturales.

E4. Priorizar en la gestión de la prevención de incendios en la interfase urbano-forestal.

E5. Valorar la gestión forestal desde un punto de vista de selvicultura preventiva.

E6. Fomentar la gestión sostenible en propiedades de particulares y públicas de libre disposición.

E7. Mejorar la disponibilidad de mano de obra.

Estas necesidades determinan los objetivos siguientes:

O1: Ordenar la gestión de los recursos, garantizando su sostenibilidad ambiental, económica y social. Estrategias E3, E4, E5, E6 y E7.

O2: Compatibilizar todos los usos y aprovechamientos potenciales del territorio zonificando, priorizando y regulando la multifuncionalidad de los montes mediante el desarrollo de los instrumentos de gestión adecuados. Estrategias E2 y E3.

O3: Garantizar la protección de los valores ambientales, especies, formaciones y paisajísticos, y divulgar sus singularidades. Estrategias E2, E3, E4 y E5.

O4: Potenciar la formación de un sector forestal competitivo, con mano de obra disponible, un tejido industrial de transformación sólido que dé un valor añadido y unos sistemas de comercialización de calidad. Estrategias E1, E6 y E7.

O5: Desarrollar una gestión participativa y conciliadora donde se aúnen todos los interés en un desarrollo común. Estrategias E2, E3, E4, E5 y E7.

O6: Promover estrategia de asociacionismo de propietarios que faciliten la aplicación de modelos de gestión ordenados en el tiempo y el espacio. Estrategias E1, E6 y E7.

La propuesta del plan incluye como criterios, para una zonificación y definición de unidades forestales, el análisis mediante SIG de las capacidades del territorio (producción) frente a su vulnerabilidad (protección). Se definen nueve niveles o tipologías de zona: seis de ellas excluyentes (protectora, recreativa, agroforestal, energética, interfase urbano-forestal e inforestal), y tres no excluyentes (productora con condicionantes ambientales, productora y potencialmente productora). Dichos niveles delimitan la zonificación con las siguientes características:

Zona 1. Protectora: 31.704,20 ha (13,48%).

Hábitats de interés comunitario (HIC). Áreas de elevadas pendientes (>75%) que representan limitaciones, en cuanto a la mecanización de las actividades productoras, y áreas con perdidas de suelo, por encima de 200 t/ha/año.

Zona 2. Productora con condicionantes ambientales: 57.900,32 ha (24,62%).

Formaciones con aprovechamiento comercial que no estén en la zona 1, y con elevados valores ambientales. Zonas con valores altos de necesidad de protección, y medio-altos de aptitud productora.

Zona 3. Productora: 69.963,08 ha (29,74%).

Formaciones con aprovechamiento comercial que no estén en las zonas 1 o 2, y que presenten elevados valores ambientales. Valor productor elevado, y valor protector medio-bajo O bien, espacios con bajo valor productivo pero alta necesidad de protección.

Zona 4. Potencialmente productora: 36.743,28 ha (15,62%).

Zonas forestales que no cuentan actualmente con formaciones que permitan un aprovechamiento comercial económico, y su necesidad de protección no es alta.

Zona 5. Recreativa: 492,84 ha (0,21%).

Terrenos ocupados por las estaciones de esquí de Valdelinares y Javalambre, incluyendo sus ampliaciones, y el entorno de las Hoces del Mijares, por su interés para el barranquismo.

Zona 6. Agroforestal: 2.457,84ha (1,04%).

Actualmente, incluye parcelas de las que existe constancia de su plantación con encina micorrizada de trufa. También se incluirán las destinadas al cultivo de maderas nobles.

Zona 7. Energética: 405,64 ha (0,17%).

Parcelas sobre las que se instala el parque eólico de Puerto Escandón, explotado por Molinos del Jalón, S.A., en el término municipal de La Puebla de Valverde y Formiche Alto.

Zona 8. Interfase urbano-forestal: 15.006,88 ha (6,38%).

Las zonas urbanas (ZU), edificaciones (ED) y determinadas parcelas improductivas (IM), consideradas por el SIGPAC, y el inventario actualizado de masías. Se ha de incluir aquí, también, el área de influencia, en un entorno de 400 m, de todas aquellas de las anteriores que se encuentran habitadas.

Zona 9. Inforestal: 20.496,56 ha (8,71%)

Las láminas de agua (AG), viales (CA) fuera de monte, y distintos cultivos, ya sean frutales de cáscara (FS), frutales (FY), olivos (OV), frutal-viñedo (VF), viñedo (VI) y tierra arable (TA), por presentar, actualmente, un uso no forestal, son las que definen esta última zona. Igualmente, se incluyen en esta zona aquellas parcelas aisladas en proceso de abandono y que no superen (individual o en conjunto con otras limítrofes de sus mismas características) más de 1 ha de superficie.

El plan incorpora una nueva tabla en la que para cada zona se recogen los objetivos que se proponen de carácter vertical, específicos para cada zona o de carácter horizontal: por tratase de objetivos generales que afectan a mas de una zonas de forma dependiente. Esta tabla incluye, a su vez, el fundamento del seguimiento del plan en el periodo de vigencia, ya que define en cada objetivo las variables a medir, las unidades de medición, los umbrales para el logro de los objetivos y la periodicidad de medición. También se incluye para cada zona una clasificación de usos prioritarios y compatibles.

La planificación en la que se ha incorporado un proceso de participación ciudadana, se concreta en 9 programas (catalogación de montes públicos y protectores; infraestructuras forestales; ordenación de montes y selvicultura; planes de aprovechamiento de recursos forestales y regulación de usos; repoblaciones; prevención y extinción de incendios; investigación desarrollo e innovación; divulgación; formación y profesionalización), que incluye un total de 64 acciones, denominadas medidas, cuyo detalle se expone en un anexo del plan.

Las medidas que se plantean pueden tener un carácter vinculante (con vocación de universales, evitando particularidades, y acotadas -no abiertas a interpretación-) o indicativo. El PORF determina, como norma general, que las medidas tienen carácter indicativo salvo aquellas en las que se establece explícitamente su carácter vinculante.

Las medidas indicativas se diferencian entre básicas y complementarias. Las medidas básicas hacen referencia a criterios fundamentales de gestión que, sin poder adquirir el carácter de vinculante por ser criterios sujetos a matices en casos concretos, se consideran de elevada trascendencia y se proponen como marco de referencia, adaptándolos a cada caso, en el condicionado de aquellas actuaciones que requieran de tramitación ambiental previa a la ejecución. Se incluyen en este epígrafe las siguientes:

- En el programa de ordenación de montes y selvicultura: Criterios preferentes en gestión selvícola; regulación y puesta en valor del aprovechamiento de pastos.

- En el programa planes de aprovechamiento de recursos forestales y regulación de usos: Redacción del Plan Comarcal de Caza; implantación de criterios de gestión cinegética de ámbito intercomarcal; control y seguimiento de capturas; fomento de la regulación de los aprovechamientos micológicos; elaboración de un plan para el aprovechamiento micológico sostenible; buenas prácticas para un cultivo trufero sostenible.

Por otro lado, las medidas pueden ser de aplicación a una o varias de las zonas establecidas o al conjunto del ámbito del plan.

Las medidas se recogen de forma estandarizada, desarrollando los siguientes contenidos:

- Descripción y justificación: Apartado donde se desarrolla de modo conceptual y técnico la medida.

- Objetivos específicos vinculados: Cuyo fin es que se pueda realizar una trazabilidad del plan, según el siguiente esquema: DAFO-estrategias-objetivos generales-objetivos específicos. De este modo, se determina a qué objetivos generales responde y con qué estrategias se relaciona, pudiéndose identificar las fortalezas y oportunidades que puedan propiciar su aplicación y los problemas, amenazas y conflictos que puedan dificultar la efectividad de las acciones propuestas, para el fomento de la gestión y ordenación sostenible de los montes en la comarca, que se recogen en el diagnóstico.

- Prioridad de la medida: Alta (en menos de 3 años), media (en menos de 6 años), baja (en más de 6 años)

- Zonificación vinculada: Indica la zona del territorio (referida a la zonificación del PORF) sobre la que se desarrollaría.

- Condicionantes: Expresa, en su caso, las posibles dificultades, limitaciones u oportunidades que se prevé pueden afectar positiva o negativamente al desarrollo eficaz de la medida, desde una perspectiva más específica que la realizada en el diagnóstico.

- Estimación económica: Expone el coste o beneficio económico que se prevé con la medida.

Las medidas de carácter ejecutivo, que conlleva actuaciones concretas, son las referidas a catalogación deslinde y amojonamiento de montes, ampliación y mantenimiento de la red viaria forestal, mantenimiento de infraestructuras ganaderas, y áreas recreativas y repoblaciones forestales, sobre todo en montes de utilidad pública y, en menor grado, en montes privados. Las restantes medidas tienen por objeto, mayoritariamente, el elaborar documentos planificadores de los recursos forestales y reguladores de otros de usos.

El PORF hace constante referencia al Plan comarcal de defensa contra incendios forestales (pendiente de aprobación) y a las actuaciones que prevé en materia de prevención y extinción de incendios forestales, buscando una coherencia en sus contenidos.

Tramitación ambiental. Proceso de información pública, consultas personalizadas y participación ciudadana

El 17 de mayo de 2011, la Comarca de Gúdar-Javalambre solicita al Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA) el inicio de la tramitación ambiental del Plan de Ordenación de los Recursos Forestales de la Comarca de Gúdar-Javalambre (Teruel), remitiendo el borrador de dicho plan y su análisis preliminar de incidencia ambiental.

Mediante Resolución de 12 de septiembre de 2011, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, se notifica el resultado del trámite de consultas y se da traslado del documento de referencia, para la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental (ISA) del PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre (Número Expte. INAGA 500201/71B/2011/04764).

El 23 de junio de 2014, se recibe el documento provisional del PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre, el ISA, así como la memoria de integración de consultas e información pública, al objeto de que el INAGA emita la memoria ambiental.

El proceso de participación ciudadana incluye la redacción de un documento inicial del PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre, que se traslada para su informe a los siguientes órganos administrativos consultivos: Comité Forestal de Aragón, Consejo de Protección de la Naturaleza y Consejo de Ordenación del Territorio. Esta consulta se extiende a todos los municipios de la comarca. Tras incorporar las consideraciones de los informes emitidos, mediante Resolución de 14 de octubre de 2013, de la Dirección General de Gestión Forestal, se aprueba el documento inicial.

La Comarca de Gúdar-Javalambre, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 17 de la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón, y del artículo 8 del Reglamento del procedimiento de elaboración y los contenidos mínimos de los Planes de Ordenación de los Recursos Forestales, somete a información pública por un plazo de dos meses y al proceso de participación pública, el documento inicial del Plan de Ordenación de los Recursos Forestales de la Comarca de Gúdar-Javalambre, aprobado, junto con su informe de sostenibilidad ambiental. Este proceso incluye las siguientes actuaciones:

- Anuncio en el "Boletín Oficial de Aragón", número 233, de 26 de noviembre de 2013.

- Solicitud expresa de pronunciamiento a las siguientes Administraciones Públicas, organismos y asociaciones: Ayuntamiento de Abejuela, Ayuntamiento de Albentosa, Ayuntamiento de Alcalá de la Selva, Ayuntamiento de Arcos de las Salinas, Ayuntamiento de Cabra de Mora, Ayuntamiento de Camarena de la Sierra, Ayuntamiento de El Castellar, Ayuntamiento de Formiche Alto, Ayuntamiento de Fuentes de Rubielos, Ayuntamiento de Gúdar, Ayuntamiento de La Puebla de Valverde, Ayuntamiento de Linares de Mora, Ayuntamiento de Manzanera, Ayuntamiento de Mora de Rubielos, Ayuntamiento de Mosqueruela, Ayuntamiento de Nogueruelas, Ayuntamiento de Olba, Ayuntamiento de Puertomingalvo, Ayuntamiento de Rubielos de Mora, Ayuntamiento de San Agustín, Ayuntamiento de Sarrión, Ayuntamiento de Torrijas, Ayuntamiento de Valbona, Ayuntamiento de Valdelinares, Comarca de Maestrazgo, Comarca de la Comunidad de Teruel, Dirección General de Gestión Forestal, Dirección General de Carreteras, Dirección General de Desarrollo Rural, Dirección General de Energía y Minas, Dirección General de Ordenación del Territorio, Dirección General de Patrimonio Cultural, Dirección General de Transportes, Dirección General de Urbanismo, Viceconsejería de Turismo, Diputación Provincial de Teruel, Confederación Hidrográfica del Júcar, Consejo de Protección de la Naturaleza, Asociación Naturalista de Aragón, (ANSAR), Ecologistas en Acción-Ecofontaneros, Ecologistas en Acción-Otus, Fundación Ecología y Desarrollo, Fundación para la Conservación del Quebrantahuesos, Sociedad Española de Ornitología, (SEO/BirdLife).

En el proceso se han recibido, entre otros, los siguientes informes y alegaciones:

- Confederación Hidrográfica del Jucar: Indica que deben quedar a salvo las competencias del Estado en lo que respecta al dominio público hidráulico y que el PORF debe ser compatible con el Plan Hidrológico Nacional y el Plan Hidrológico de Cuenca.

- Dirección General de Ordenación el Territorio: Advierte de la ausencia de alternativas del plan. La alternativa "0", única analizada, contempla la no consecución de los objetivos que plantea el PORF, sin otro tipo de análisis cuantitativo, argumentación económica social o ambiental, que constituye el objetivo fundamental del análisis de alternativas que prevé la legislación. Señala, que el ISA no incorpora las repercusiones de las medidas propuestas sobre usuarios, tales como turistas, cazadores, pescadores, recolectores de setas, esquiadores, senderistas, observando que más del 75% de las medidas afectan en diferente extensión forma e intensidad a la población residente y visitante. Indica, que el PORF, en tanto que pretende ordenar la actividad forestal, ganadera y el uso social del territorio, contiene muchas medidas con efectos sobre el medio que el ISA ni cuantifica ni describe en detalle. Concluye, considerando que la valoración de afecciones sobre los elementos del sistema territorial no se corresponde ni en metodología ni en contenido al nivel que se requiere en una planificación a esta escala, siendo esta carencia significativa, en tanto que las medidas correctoras y preventivas se diseñan acordes a los impactos valorados.

-Dirección General de Urbanismo: Aporta datos relativos al planeamiento de los municipios incluidos en el ámbito del PORF.

-Dirección General de Patrimonio Cultural: Señala que las actuaciones que se derive del PORF deben ser informadas por la Dirección General de Patrimonio Cultural.

-Viceconsejería de Turismo: Valora positivamente las acciones de promoción y usos turísticos que incluye el PORF. Sugiere se tengan en cuanta las normas que regulan los senderos turísticos de Aragón.

- Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón: Indica que la planificación y el programa de medidas deben referirse a todos los objetivos y estrategias del PORF, considerando que el presente obedece fundamentalmente a la implantación de un sistema forestal productivo competitivo. Considera necesaria una aproximación cuantitativa y concreta al análisis de efectos previsibles de las medidas propuestas sobre el territorio, para elaborar un programa de medidas adecuadas que contrarresten los efectos negativos, cuando existan, y la integración de los objetivos de conservación de especies y hábitats de los espacios de la Red Natura 2000 que existen en la comarca y que abarcan más del 50% de la superficie. Por último, entiende que el diseño de la red viaria debiera tener un enfoque integral, orientada a un servicio más amplio al conjunto de los previsibles usuarios.

- Colegio Oficial de Biólogos: Entiende que el PORF debe ceñirse a la planificación forestal en el marco de la ordenación del territorio sin interferir en otras figuras de planificación. Observa, como carencia más relevante, la relacionada con los efectos de actuaciones propuestas sobre el patrimonio natural y la biodiversidad, y en especial sobre la Red Natura 2000, los hábitats de interés comunitario y los objetivos de conservación de cada LIC, y, de manera significada, la medida específica de fomento y mejora de las poblaciones de pino moro, que afecta a un hábitat prioritario. Considera que no se han analizado los efectos de las actuaciones propuestas, o, al menos, no se ha realizado esta valoración con rigor metodológico, reduciendo el documento ambiental a un mero adorno complementario para abordar la obligada evaluación estratégica. Se solicita la retirada del PORF, manifestando la necesidad de elaborar un nuevo documento que cumpla los requisitos mínimos.

- Secretaría General Técnica del Departamento de Agricultura Ganadería y Medio Ambiente: No cree necesario realizar ningún tipo de alegación o consideración.

- Alegaciones de distintos particulares: Se formulan varias sugerencias sobre el desarrollo técnico del PORF (tratamiento de datos, diagnostico, matriz DAFO, objetivos generales, zonificación, objetivos por zonas y planificación), sobre la gestión de los pinares como masas irregulares y las dificultades que genera en su aprovechamiento como madera, sobre la necesidad de un diagnóstico selvícola más preciso, sobre la revisión más profunda de los usos tradicionales, el establecimiento de directrices técnicas, considerando insuficientes las recomendaciones básicas de gestión, así como la necesidad de potenciar el asociacionismo de propietarios forestales, para la planificación forestal conjunta.

El conjunto de las aportaciones del proceso de información y participación pública han sido estudiadas y analizadas por el equipo redactor del PORF, incorporando buena parte de ellas en el documento provisional, y sintetizando todo el proceso en una memoria específica.

Finalmente, el 23 de junio de 2014, se remite el expediente al INAGA para que se formule la memoria ambiental.

Informe de sostenibilidad ambiental (ISA)

La estructura del ISA se adapta a lo establecido en el artículo 16.2 de la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón. En él se han tenido en cuenta los criterios ambientales estratégicos establecidos en el documento de referencia, así como las alegaciones y aportaciones de los organismos y entidades consultadas.

Se relaciona la planificación que de forma directa afecta a la comarca: El plan de desarrollo rural sostenible de la comarca; plan de defensa contra incendios forestales (pendiente de aprobar); planeamiento territorial y urbanístico, citando la sinergia del PORF con otros planes de mayor ámbito; el plan de acción frente al cambio climático; plan de acción de la biomasa forestal en Aragón; plan energético de Aragón, indicando que los mismos se han tenido en cuenta sin específicar que de ello se deriven condicionantes estratégicos o el modo en que se incardina el PORF en dichos planes. Asimismo, describe la situación existente en lo que respeta a la planificación forestal: 25.000 ha cuentan con un instrumento de ordenación forestal, fundamentalmente se trata de proyectos de ordenación de montes, pero ninguno de ellos se encuentra vigente.

Se resume el contenido del PORF, con un mayor detalle en lo que se refiere a los programas y medidas propuestos. Se analiza la alternativa "0", concluyendo que de no aplicarse el plan se producirían efectos claramente negativos económica, social y ambientalmente para la comarca. No se incorpora otro análisis de alternativas, argumentando que se trata de una planificación táctica característica que impide el citado análisis.

Se describen el medio físico, biológico y el sistema socioeconómico de la comarca.

En el capítulo de objetivos ambientales, se incorporan los criterios y principios de sostenibilidad indicados en el documento de referencia, fijando como objetivos de protección del plan los siguientes: mitigar o reducir los impactos significativos sobre los hábitats y especies, especialmente los considerados prioritarios en las diferentes Directivas y los pertenecientes a la Red Natura 2000, promoviendo su preservación y recuperación; mejorar e impulsar la gestión y/o ordenación sostenible de la Red Natura 2000; velar por los recursos hídricos, manteniendo su calidad y cantidad necesarias para conservar este medio tan vulnerable; mantener una calidad del aire aceptable y luchar contra el cambio climático, erradicando el uso de gases y acciones efecto invernadero; conservar la riqueza paisajística del medio rural, promoviendo actuaciones de mantenimiento y mejora; conservar y mejorar el patrimonio cultural de la comarca; no alterar los usos del suelo actuales y mantenerlos siempre que sean sostenibles, conservando las actividades tradicionales locales; fomentar la implicación ciudadana para alcanzar los objetivos del plan y coordinar los diferentes organismos y Administraciones Públicas, implicados en el desarrollo del mismo; optimizar el aprovechamiento de los recursos naturales del medio y potenciar sus alternativas energéticas renovables.

La evaluación ambiental identifica las medidas como acciones y los epígrafes incluidos en el documento de referencia, para describir los criterios ambientales y principios de sostenibilidad como variables del medio afectadas; en concreto, considera estos epígrafes como "componentes del territorio": conservación biodiversidad y patrimonio natural, paisaje, patrimonio cultural, ciclo del agua, usos de suelo.

Para cada medida, incorpora un breve comentario, muy general, sin más nivel de detalle, de los efectos sobre cada uno de estos epígrafes, concluyendo en la mayor parte de los casos que el efecto/impacto es positivo. Así, en 47 de las medidas el impacto es positivo o indiferente, valorándose en las 17 medidas restantes los efectos como negativos o positivos/negativos.

Se incluye un epígrafe específico de afecciones sobre la Red Natura 2000, igualmente genérico e impreciso, en el que de nuevo se hace un breve comentario para cada medida.

Cabría esperar, en concordancia con el documento de referencia, que al menos este análisis se centrase en los efectos identificados como negativos, incorporando un análisis más exhaustivo sobre los valores naturales de mayor interés o al menos sobre los espacios de la Red Natura 2000. No es así, de nuevo se incluyen comentarios generales para las 64 medidas, discriminando los casos en los que por las características de la medida y por el territorio al que hacen referencia no se prevén afecciones al LIC.

Se incluye, finalmente, un capítulo de medidas preventivas correctoras y compensatorias de posibles efectos, para aquellas medidas que han sido valoradas con efectos negativos o negativo/positivos, además de las medidas 13 y 35, que habían sido valoradas con efectos indiferentes. Una vez más, resultan imprecisas y generales, lo que dificulta su aplicación. Así, hasta en 7 medidas de las 19 que incorporan prescripciones preventivas correctoras y compensatorias, se establece que "en función de su ubicación y dimensiones finales se someterá al procedimiento de estudio de impacto ambiental", siendo habitual el prescribir recomendaciones como: "Se evitará la realización de actuaciones agresivas, se tendrá en cuenta las especies de fauna y hábitats sensible" e incluso: "Se evitará su instalación o se reducirá el impacto en zonas sensibles que puedan afectar directa o indirectamente...".

Adicionalmente, se identifican omisiones relevantes al menos en lo que respecta a las acciones asociadas a la medida 48 (puesta en valor de antiguos bancales abandonados en montes de utilidad pública) y 51 (otras repoblaciones), valoradas con un efecto positivo directo. Se trata de actuaciones en materia de reforestación en una superficie que se cifra en unas 6.800 ha, actuación que indudablemente conlleva un efecto sobre el medio natural y de fácil localización, en tanto que 4.200 ha se corresponden con los terrenos abancalados de montes de utilidad pública, en los que se propone una repoblación preferente con encinas micorrizadas. Lo concreto de la medida, debería haber permitido una evaluación más delimitada y precisa de las afecciones que de ella se derivan y la identificación de los valores naturales que pueden verse afectados.

Igualmente, el plan incorpora la planificación de actuaciones del Plan comarcal de incendios forestales, del que se desconoce el contenido en materia de actuaciones de carácter ejecutivo.

En este caso, los efectos se evalúan como negativos/positivos y se prescriben como medidas preventivas, correctoras y compensatorias, lo siguiente: "Se evitará la realización de actuaciones agresivas, en los tramos y fechas que afecten a zonas ambientalmente sensibles, en especial a los espacios de la Red Natura 2000, a hábitats de interés comunitario o a zonas con presencia de especies catalogadas. En función de sus dimensiones finales, se someterá al procedimiento de EIA". De nuevo, se cae en una valoración de afecciones indefinida, sin concreción ni en lo que respecta al efecto, ni a la variable afectada, ni a la caracterización del impacto, ni a la valoración ni cualitativa ni cuantitativa del mismo, y, en consecuencia, las medidas propuestas son igualmente genéricas.

No obstante, esta falta de valoración de efectos puede tener justificación, ya que efectivamente la mayor parte de las medidas del PORF tienen, tal como expone el análisis de la alternativa "0", un carácter táctico, incluyéndose muchas de ellas en actuaciones técnico administrativas, o de redacción e instrumentos de gestión o nuevas planificaciones reguladoras de usos.

Este carácter orientador del plan resta contenido jurídico al presente PORF no alcanzando, para la mayor parte de las medidas previstas, el carácter obligatorio y ejecutivo que le otorga la ley.

En relación a las consecuencias jurídicas del plan y el carácter de las medidas, y sus efectos directos o inducidos sobre el medio ambiente, es necesario matizar los siguientes aspectos:

Primero.- El PORF no prevé un régimen de comunicación previa para aprovechamientos maderables y leñosos en montes sin instrumento de gestión y no gestionados por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma y, en consecuencia, en aplicación de lo previsto en el artículo 37 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, su aprobación, si procede, no modifica la necesidad previa de obtener autorización administrativa para su ejecución.

Las medidas del PORN, que hacen referencia a este tipo aprovechamientos en montes no gestionados por la Comunidad Autónoma, figuran en el subprograma de selvicultura, y se corresponden con:

16. Criterios preferentes en gestión selvícola (básica).

17. Objetivos, criterios y prioridades generales de la gestión selvícola.

20. Elaboración de un plan de valorización de la biomasa (atiende, indistintamente, a montes de gestión privada y de gestión pública).

Los criterios recogidos en la medida 16 son de carácter muy amplio, en cuanto afectan a buen número tipo de masas y estructuras forestales de distintas especies y no discriminan en cuanto a la zonificación propuesta o a los valores ambientales que presenta el entorno en el que se desarrollan. Una aplicación rígida de su contenido, como prescripción o condición general para la ejecución de los aprovechamientos de maderables o leñosos, puede dar lugar a situaciones contraproducentes. En este sentido, parece recomendable, bien que se concreten en pliegos de condiciones específicos para cada situación (ajustando el contenido de la medida a una estructura de este tipo de documento técnico), bien que se sustituya su carácter básico por el de complementario.

Segundo.- Respecto a las medidas de carácter vinculante.

Son las que de manera directa tienen un carácter ejecutivo, y se corresponden con:

54. Uso recreativo y social del fuego (Programa de prevención y extinción de incendios).

55. Medida básica sobre el combustible en la interfase urbano-forestal (Programa de prevención y extinción de incendios).

59. Creación de la Comisión de seguimiento del PORN de la Comarca de Gúdar-Javalambre (Programa de divulgación, formación y profesionalización).

60. Divulgación, formación y extensión. Organización de jornadas (Programa de divulgación, formación y profesionalización).

Cualquier medida del PORF que dé lugar a obligación o tenga carácter ejecutivo, además de la manera estandarizada en que se presenta (común al resto de las medidas), que proporciona un contenido expositivo y explicatorio de la misma, debe estructurarse de manera articulada y clara, en su condición de norma jurídica.

La medida 54 desarrolla y matiza las disposiciones de las órdenes anuales de prevención y lucha contra incendios forestales, especialmente en lo que se refiere al uso extraordinario del fuego en época de peligro.

La medida 55. "Medida básica sobre el combustible en la interese urbano-forestal" puede presentar problemas de interpretación, tanto en su alcance, grado ejecutivo y ámbito de aplicación.

De acuerdo con la descripción, la medida afecta a futuras instalaciones que se implanten en terreno forestal que requieran licencias de construcción y/o apertura. Obliga a redactar, de manera previa a la obtención de la licencia, un plan de defensa ante incendios. No indica otro trámite administrativo de aceptación o aprobación del citado plan y a quien corresponde, en su caso, su revisión.

Está vinculado a la zona 8, interfase urbano-forestal; se desconoce si como foto fija, de acuerdo con la zonificación aportada, o a una situación variable, fruto de su evolución, esto es, que pueda adquirir consideración de zona 8 cualquier terreno situado en cualquiera de las otras zonas forestales donde se proyecten estas instalaciones.

Por último, hace referencia a las obligaciones normativas de los propietarios forestales, en lo que se refiere a situaciones de interfase actuales, para el caso de zonas situadas en zonas del alto riesgo, como lo es la práctica totalidad del ámbito de PORF, cuando exista un plan de defensa contra incendios forestales aprobado, y adelanta alguna de las medidas prevista en la planificación al respecto. Su aplicación parece que se vincula a la aprobación de este plan, y que no forme parte de la medida.

Además de una mejor definición y alcance de esta medida de carácter vinculante, puede resultar más efectivo (y más propio de la planificación forestal) incorporar unos criterios claros, en función de la zonificación establecida, y especialmente de la tipología de la edificación, sobre la idoneidad de la ubicación de este tipo de instalaciones cuando no estén orientadas al uso y aprovechamiento forestal, en el monte o en zonas de riesgo, fundamentalmente de aquéllas, pueden ser foco o causa del incendio, de manera directa o inducida, o que puedan complicar la gestión de las labores de extinción cuando ya se ha producido el incendio, como pueden ser los usos residenciales.

Las medidas 59 y 60 tienen mejor encaje como medidas básicas, de acuerdo a como se han definido éstas el PORF, que como medidas vinculantes.

Tercero.- Muchas de las medidas que se establecen, relativas al aprovechamiento forestal, consisten en la elaboración de unos planes específicos para la regulación de los mismos (plan de claras, plan de caza, regulación de pastos, etc.). Estas medidas reguladoras o planificadoras que propone el PORF, más que desarrollarlo le dan contenido (artículo 36.3 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes) y, en algún caso, mayor transcendencia jurídica. En consecuencia, cualquiera de estos complementos o planes ligados al PORF, previstos pero no elaborados, se entiende que deben conllevar la misma tramitación administrativa para aprobación que el presente PORF, o al menos la misma tramitación ambiental, ya que la simple intención de planificar o regular no es ni técnica ni administrativamente evaluable. El encaje administrativo y ambiental de estos complementos debería recogerse en el propio PORF.

Por último, se entiende que otros planes que se solapan o intersectan con el presente o le afecten transversal o sectorialmente, aprobados o pendientes de aprobación, prevalecerán o no en función de su especificidad, de acuerdo con las normas que los regulen.

En el caso del Plan de defensa contra incendios forestales de la Comarca de Gúdar-Javalambre, pendiente de aprobación, que presenta el mismo ámbito territorial y afecta a los mismos recursos naturales, cuyo contenido es referente en muchos de los apartados del borrador del PORF, se entiende que implícitamente es asumido por el PORF, en función de su especificidad, en el momento que entre en aplicación.

En lo que respecta a las medidas de vigilancia ambiental, el ISA define un breve esquema de los epígrafes que deberá incoporar el seguimiento ambiental, sin concretar de forma específica los indicadores que se van a tener en cuenta. Adquiere protagonismo al respecto, la Comisión del seguimiento del PORF; todo ello, sin perjuicio de las funciones, obligaciones y competencias que la ley otorga al promotor (Comarca de Gúdar-Javalambre) y al órgano sustantivo (Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón) en estas materias.

Memoria ambiental

De acuerdo con lo anterior, considerando los principios del desarrollo sostenible que promueve la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón, se considera ambientalmente compatible el PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre y se establecen las siguientes determinaciones, a los efectos de mejorar su nivel de integración ambiental:

Primera.- Se elaborará una versión definitiva del PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre en el que se integren las modificaciones adoptadas como consecuencia del periodo de información y participación pública, así como las correspondientes derivadas del procedimiento ambiental.

Segunda.- Se deberá reconsiderar el carácter de básico de la medida 16 o, en su caso, establecer pliegos de condiciones específicas para el aprovechamiento maderable o leñoso en función de la zonificación y del tipo y estructura de masa forestal. Cualquier iniciativa de aprovechamiento maderable o leñoso en montes no gestionados por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma, a falta de otra previsión en el PORF, estará a lo dispuesto en el régimen de autorizaciones previsto en la vigente Ley de Montes de Aragón.

Tercera.- Para mayor claridad, las disposiciones o medidas de carácter vinculante tendrán una estructura articulada, de acuerdo con su vocación normativa o reguladora. Además, se reconsiderará el carácter vinculante de las medias 59 y 60, y se dará respuesta a las consideraciones formuladas en la presente memoria ambiental respecto al contenido de la medida 55.

Cuarta.- El PORF contendrá un apartado que indique los trámites administrativos del desarrollo de las medidas planificadoras o reguladoras que deban elaborarse, de acuerdo con lo previsto en el plan, para complementarse, y que incluirán, en todo caso, una evaluación ambiental estratégica.

Quinta.- Una vez aprobado el PORF, se recomienda elaborar una versión divulgativa del mismo y ponerla disposición del público en general, a través de medios de amplia difusión (página web u otros), conforme a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón.

Sexta.- Las actuaciones que se deriven de la aplicación del programa velarán, en el marco de lo expuesto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, por el mantenimiento de la Red Natura 2000, de la Red Natural de Aragón, de los procesos ecológicos y por la preservación de la diversidad biológica, de especies y poblaciones de flora y fauna, así como de la diversidad geológica y del paisaje, evitando afectar de manera significativa a zonas ambientalmente sensibles.

Séptima.- Se deberá garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental en el desarrollo de nuevas infraestructuras, proyectos o actividades previstas o derivadas del PORF de la Comarca de Gúdar-Javalambre, identificando los proyectos o actividades que estén incluidos en los anexos de la Ley 11/2014, de 4 de diciembre, de Prevención y Protección Ambiental de Aragón, y, de manera especial, aquellos que puedan afectar directa o indirectamente a zonas ambientalmente sensibles, al objeto de atender a los trámites y procedimientos ambientales que les resulten de aplicación.

Octava.- Se incorporará un programa de vigilancia ambiental en el que se analicen los principales efectos ambientales de las actuaciones a desarrollar por el PORF, incorporando indicadores relativos a actuaciones que puedan afectar a los objetivos de protección de espacios de la Red Natural de Aragón, especies y hábitats, y valores del patrimonio cultural y paisajístico.

Zaragoza, 26 de enero de 2015.

La Directora del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental,

NURIA GAYÁN MARGELÍ