Antecedentes de hecho

Primero.- Redexis Gas, S.A. posee autorizaciones administrativas para el suministro de gas canalizado en diversos términos municipales de la provincia de Teruel, bien por otorgamiento directo o por que han devenido en autorizaciones conforme establece la disposición adicional sexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

Segundo.- Con fecha 30 de diciembre de 2014, Redexis Gas Aragón, S.A. (actualmente Redexis Gas, S.A.) presenta una memoria en la que de forma general se exponen las previsiones de extensión de redes de distribución para el año 2015 en la provincia de Teruel. Dicha memoria contiene las previsiones anuales aproximadas de construcción de instalaciones de distribución con el objetivo de atender nuevos suministros así como renovar, mejorar y aumentar la capacidad de suministro. La previsión de trabajos a realizar es de aproximadamente 10.016 metros de canalización y 270 acometidas repartidas en diferentes términos municipales de la provincia de Teruel (Albalate del Arzobispo, Alcañiz, Alcorisa, Alloza, Andorra, Calamocha, Calanda, Castelserás, Cella, Escucha, Híjar, La Puebla de Híjar, Monreal del Campo, Montalbán, Mora de Rubielos, Rubielos de Mora, Teruel y Utrillas).

Tercero.- A los efectos previstos en el artículo 67 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, se sometió a información pública la solicitud sobre autorización administrativa previa de la memoria anual 2015 de extensión de redes de gas en la provincia de Teruel. ("Boletín Oficial de Aragón", número 40, de 27 de febrero de 2015).

Cuarto.- Dentro del plazo de trámite de audiencia Gas Natural Distribución, SDG, S.A. solicitó el acceso al expediente, lo que se produjo en fecha 17 de marzo de 2015 obrando en el expediente la correspondiente acta.

Quinto.- Con fecha 24 de marzo de 2015 Gas Natural Distribución, SDG, S.A. presenta alegaciones a la memoria. Dichas alegaciones son:

1. La supuesta indefinición del alcance de la memoria anual de extensión de redes de gas previstas en la provincia de Teruel para el año 2015 presentada por Redexis Gas Aragón, S.A. A este respecto la empresa solicitante declara en su escrito de solicitud de fecha 30 de diciembre de 2014 lo siguiente:

"Con independencia de los proyectos ya elaborados y reflejados en los planos de este proyecto-memoria, se consideran como extensión de la red a autorizar, las necesarias para atender suministros que sean solicitados durante el año 2014 en las zonas de influencia de las redes existentes y reflejadas en los planos de dicho proyecto-memoria".

Gas Natural Distribución SDG, S.A. considera que esta afirmación podría producir un abuso de derecho, debido a su indefinición, por parte de la empresa solicitante a la hora de delimitar las zonas objeto de la autorización. A este respecto manifiesta que "La consideración de "zona de extensión de redes" compete única y exclusivamente a esa Administración. Lo contrario podría producir un abuso de derecho por parte de Redexis Gas al permitir por - por puro consentimiento tácito- interferir en zona de otra distribuidora o incluso acceder a zonas ex novo amparándose en una autorización que supuestamente da por buenas las zonas de extensión natural fijadas por la propia empresa." La empresa considera este hecho especialmente grave en el caso de que concurra más de un distribuidor en el mismo término municipal.

La empresa hace referencia a la Resolución de 25 de noviembre de 2014, del Director del Servicio Provincial de Industria e Innovación de Teruel, por la que se otorgó autorización administrativa de la memoria anual 2014 presentada por Redexis Gas Aragón, S.A. de extensión de redes de gas en la provincia de Teruel. La presente alegación ya se planteó contra dicha memoria de extensión de redes del año 2014 y considera la empresa que en la citada resolución autorizante, si bien se hizo referencia a la alegación planteada, no se dio respuesta a la misma. A este respecto manifiesta que "la referencia genérica realizada en la solicitud a las "zonas de influencia de redes existentes" resulta un concepto de tal indeterminación que podría llegar a amparar instalaciones que incluso no hayan sido recogidas en la memoria, y que pudieran invadir zonas de distribución de GNDSDG. Por ello solicitamos se aclare por esa Administración dicho concepto con mayor rigor".

2. La segunda alegación se refiere a la inclusión en la memoria anual de extensión de redes de distribución prevista por parte de Redexis Gas, S.A. de instalaciones de distribución de gases licuados del petróleo (GLP) por canalización, al considerar Gas Natural Distribución SDG, S.A. que dichas instalaciones no deben incluirse en dicha memoria debiendo recibir un tratamiento diferenciado.

Sexto.- Las alegaciones presentadas por Gas Natural Distribución SDG, S.A. fueron trasladadas a Redexis Gas, S.A. por escrito de fecha 9 de abril de 2015.

Séptimo.- En fecha 24 de abril de 2015 Redexis Gas, S.A. responde a las alegaciones planteadas de la siguiente forma:

1. Respecto a la primera alegación manifiesta que la posible indefinición del alcance de la autorización ya fue planteada como alegación a la memoria de 2014 y que dicha cuestión quedó resulta en la Resolución de 25 de noviembre de 2014, al incluirse en el segundo de los resuelvos de dicha resolución, los criterios que debían cumplir las instalaciones para considerarse incluidas dentro del alcance de la misma.

2. Respecto a la segunda alegación la empresa afirma que tanto la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos como el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos, "extienden su aplicación" tanto a la distribución de gas natural canalizado como a la de gases licuados del petróleo canalizado, por lo que no considera que deba proceder a ninguna subsanación.

Fundamentos de Derecho

Primero.- El Servicio Provincial de Industria e Innovación de Teruel es competente para resolver la presente autorización, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, los Reales Decretos 2596/1982, de 24 de julio, 539/1984, de 8 de febrero y 570/1995, de 7 de abril, sobre transferencias de competencias, funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de Industria, Energía y Minas, el Decreto 27/2012, de 24 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Industria e Innovación y lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Segundo.- La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural establece el régimen jurídico aplicable a las actividades de regasificación, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de gas natural para su suministro por canalización y establece el régimen de autorización correspondiente a todas las instalaciones vinculadas a las actividades de gas.

Tercero.- El Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Técnico de Distribución y Utilización de Combustibles Gaseosos establece en el apartado 2 de la ITC-ICG01, que las instalaciones de distribución de combustibles gaseosos por canalización requieren autorización administrativa previa. En los casos de extensiones de red existentes, la autorización administrativa se solicitará en base a una memoria general que contenga las previsiones anules aproximadas de construcción de instalaciones de distribución. Estableciendo que dentro del primer trimestre de cada año el distribuidor deberá enviar al órgano competente de la Comunidad Autónoma un proyecto que contenga la documentación técnica de las obras efectivamente realizadas en el año anterior, indicando la fecha de puesta en servicio de cada una.

Cuarto.- Respecto a las alegaciones planteadas por Gas Natural Distribución SDG, S.A. éstas se analizan a continuación:

1. Respecto a la primera alegación referente a la "indefinición del alcance de la memoria anual 2015" presentada, hay que decir en primer lugar que esta alegación ya fue resuelta en la Resolución de 25 de noviembre de 2014, del Director del Servicio Provincial de Industria e Innovación de Teruel. En dicha resolución se recogió de forma implícita la alegación planteada y al objeto de delimitar el alcance de la autorización se establecieron en el segundo de sus resuelvos, los criterios que debían cumplir las instalaciones para considerarse incluidas dentro del alcance de la resolución y quedando por tanto fuera de ella las que no lo hicieran. Esta delimitación daba respuesta al propio requerimiento de la empresa quien en su escrito de alegaciones a la memoria de 2014 manifestaba que "la consideración de "zona de extensión de redes" compete única y exclusivamente a esa Administración" exigencia que se repite de forma literal en su escrito de alegaciones a la memoria de 2015, objeto de la presente resolución. Si bien la empresa considera que su alegación a la memoria de 2014 no quedó adecuadamente contestada, los criterios establecidos en el segundo resuelvo de la Resolución de 25 de noviembre de 2014, son los que esta Administración, en el ejercicio de sus competencias, considera necesarios y razonables para suplir la ausencia de una definición exacta en la normativa del concepto de "extensiones de red existentes".

Los criterios establecidos por esta Administración, referentes a las zonas de extensión natural de red, son conformes al informe de la Comisión Nacional de la Energía de fecha 22 de enero de 2009 para determinar en qué casos la extensión de las redes se considera extensión natural de la red de transporte y distribución o se trata de una línea directa o una acometida se define "extensión natural de red de gas".

"5.3 A la vista de la regulación y de lo expresado en apartados anteriores, parece evidente que el concepto de extensión natural de red se corresponde con el normal crecimiento de las redes, preferentemente de distribución, a lo largo del tiempo, dentro del ámbito de cada autorización administrativa; crecimiento que se realiza mediante fases, etapas, planes, o programas, normalmente concertadas con la Administración (autonómica o local), o por el propio interés del distribuidor, o a requerimiento de los consumidores. El crecimiento de la red de distribución puede venir motivado por dos causas principales: por extensión geográfica de la red hacia nuevos territorios dentro del ámbito territorial de la autorización administrativa, o por necesidades de refuerzos, anillos, religamientos o nuevos puntos de alimentación (ERMs) en la red actual necesarios para garantizar la calidad de los suministros de gas en la red actual y/o en las extensiones geográficas.

El concepto extensión natural de red es asimilable a las sucesivas fases en las que se va construyendo la red de distribución.

(...) El concepto extensión natural de la red se debe asociar a un ámbito geográfico y a un periodo de tiempo determinado, y se puede expresar como la variación de la longitud de la red que se produce en dicho periodo de tiempo en dicha red de gasoductos - descontadas la reclasificaciones de instalaciones construidas anteriormente, es decir, la red realmente construida en un periodo de tiempo y en una zona determinada..."

En relación a lo alegado cabe decir que ciertamente es la Administración la que determina qué instalaciones se encuentran amparadas por la autorización de la memoria de extensión de red y así en base al concepto definido anteriormente de extensión natural de red la presente autorización fija unos requisitos a cumplir para las instalaciones amparadas por la misma sin que baste el requisito de encontrarse en la zona delimitada, siendo este un aspecto menor y sin trascendencia jurídica para esta Administración. Cabe analizar el supuesto en que dicha franja no se encontrara reflejada en los planos citados debiendo reconocer igualmente la posibilidad de extensión natural de redes.

La zona de distribución deriva de la correspondiente habilitación para ejercer la distribución que dio origen a la actividad, modificada por los posteriores cambios normativos, sin que corresponda a la aprobación de la memoria de extensión de red con carácter anual, ampliarla, reducirla, modificarla o definirla, se debe considerar que dicha memoria se considera una previsión aproximada de construcción de instalaciones de distribución.

En la presente memoria anual de 2015, se definen en la memoria y en los planos "la previsión de trabajos a realizar" es de aproximadamente 10.016 metros de canalización y 270 acometidas repartidas en diferentes términos municipales de la provincia de Teruel (Albalate del Arzobispo, Alcañiz, Alcorisa, Alloza, Andorra, Calamocha, Calanda, Castelserás, Cella, Escucha, Híjar, La Puebla de Híjar, Monreal del Campo, Montalbán, Mora de Rubielos, Rubielos de Mora, Teruel y Utrillas).

Cabe citar también los criterios de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de marzo de 2009 recurso 1114/2006, sentencia de 12 de marzo de 2013 recurso 569/2009 y la sentencia de 2 de diciembre de 2014, recurso 155/2013, en cuyos fundamentos jurídicos se argumenta que:

(...) En definitiva, tenemos una reforma que trata de garantizar la eficiencia en el desarrollo de las redes, tanto eléctricas como gasistas, impidiendo que en una misma -zona- se tiendan redes redundantes o se produzcan comportamientos oportunistas de los distribuidores. La dificultad que se plantea es la de determinar qué debe entenderse por "zona de distribución", ya que no existe una definición de la misma en la normativa gasista aplicable. No obstante, realizando una interpretación sistemática y conjunta del "corpus normativo" sectorial vigente en esta materia con una visión global, poniendo en relación la literalidad de las normas con los principios que informan la LSH y, en general, los principios de la liberalización de las actividades de red (telecomunicaciones, electricidad, gas natural) que ha tenido lugar en España y en la Unión Europea en los últimos años, ha de concluirse que la "zona de distribución" es la zona de influencia eficiente de las instalaciones autorizadas.

Es en esta "zona de distribución", de influencia de las redes existentes, en la que se hace efectiva la denominada "prestación obligatoria del suministro" a todo cliente que solicite la conexión a dichas redes. En el caso concreto de la distribución de gas natural debe tenerse presente lo limitado de las redes de distribución existentes, además, de que no se trata de un servicio esencial sino de interés general (no se aplica el concepto de servicio universal). Efectivamente, en el caso de la distribución de gas, su desarrollo se limita a áreas reducidas, normalmente acomodadas al planeamiento urbanístico, lo que haría desproporcionado "reservar" las amplias zonas que correspondían a las extintas concesiones (que, además, eran un título jurídico sustancialmente distinto en sus caracteres estructurales básicos y en su efectos concretos de los que son propios de las actuales autorizaciones). Todo ello determina que la regulación de la distribución de gas natural pivote sobre los principios de libre iniciativa empresarial (artículo 2.2 LSH), eficiencia en el desarrollo de la red (mínimo coste) y fomento de la extensión de la misma.

(....)

Por tanto, la "zona de distribución " a la que las normas aluden es la zona de influencia de las instalaciones de un mismo titular, es en la que gravita, sobre el titular de la red, la "prestación de obligatoria del suministro", o, tal como se define en el ámbito del sector eléctrico por el artículo 39.1 del Real Decreto 1955/2000:

"Zonas eléctricas de distribución

1. A los efectos del presente Real Decreto, excepto en lo que se refiere a las zonas establecidas para la determinación de la calidad de servicio zonal, se entenderá por zona eléctrica de distribución el conjunto de instalaciones de distribución pertenecientes a una misma empresa y cuyo objeto último es permitir el suministro de energía eléctrica a los consumidores en las adecuadas condiciones de calidad y seguridad.

La caracterización de las distintas zonas eléctricas de distribución determinará la retribución de las empresas distribuidoras propietarias de las redes de cada zona, así como el nivel de pérdidas reconocido a cada una de ellas, de acuerdo con lo que se establezca en dicho régimen retributivo".

Esta referencia a la normativa eléctrica adquiere gran importancia por dos razones:

1.ª Que la propia Exposición de Motivos del Real Decreto-Ley 5/2005 se refiere conjuntamente a las modificaciones introducidas en materia de distribución de gas y electricidad.

2.ª Que las modificaciones introducidas por el artículo vigésimo primero del Real Decreto-Ley 5/2005 en la distribución de electricidad, son particularmente explícitas respecto al sentido de la "exclusiva zonal" que se pretende establecer. Por ello, atendiendo a los principios de monopolio natural del transporte y la distribución, red única y de realización al menor coste, la autorización se otorgará atendiendo tanto al carácter del sistema de red única y monopolio natural, propio de la distribución eléctrica, como al criterio de menor coste posible, propio de toda actividad con retribución regulada.

En definitiva, las antiguas concesiones, hoy autorizaciones, se conciban o no como monopolios que otorgan derechos exclusivos, siguen el mismo criterio en el caso de la electricidad y el del gas y la nueva legislación liberaliza su distribución a través de la generalización del acceso de terceros a las redes, cuya propiedad no garantiza su uso exclusivo y, la eficiencia económica que se deriva de una única red, raíz básica del denominado monopolio natural, es puesta a disposición de los diferentes sujetos del sistema eléctrico y de los consumidores, al establecer el artículo 40.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, que las autorizaciones no concederán derechos exclusivos.

En resumen, el concepto de "zona de distribución " de la normativa sectorial gasista se basa en consideraciones de eficiencia económica del desarrollo de la red de distribución, y no descansa sobre la base de ámbitos geográfico-políticos completamente ajenos a la dinámica de la actividad como es el de término municipal. Y ese concepto de "zona de distribución" se aplicaría tanto a las autorizaciones que traen causa de antiguas concesiones cuanto a las otorgadas tras la entrada en vigor de la LSH, o las que hayan de otorgarse tras el Real Decreto-Ley 5/2005.

2. Respecto a la segunda alegación, la exigencia por parte de Gas Natural Distribución SDG, S.A. de que se separen las previsiones de extensión de redes de gas canalizado correspondientes a gas natural de las de otros gases combustibles, en general GLP, no puede aceptarse tal interpretación ya que la normativa de aplicación es muy clara a este respecto al englobar a todos los gases suministrados por canalización dentro del mismo procedimiento de autorización mediante una memoria anual sin que exista ninguna obligación de distinción entre ellos. En primer lugar la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que constituye el marco normativo fundamental, establece: "Artículo 1. Objeto y ámbito de la Ley. La presente Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico de las actividades relativas a los hidrocarburos líquidos y gaseosos". En segundo lugar el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a 11, establece:

"Artículo 2. Autorización administrativa. Las instalaciones de distribución de combustibles gaseosos por canalización requieren autorización administrativa previa, excepto en los casos previstos en el artículo 55.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.

En los casos de extensiones de redes existentes, la autorización administrativa previa se solicitará en base a una memoria general que contenga las previsiones anuales aproximadas de construcción de instalaciones de distribución".

Considerando que el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio habilita un procedimiento para la emisión de autorizaciones administrativas de un conjunto de instalaciones de distribución, consideradas extensiones de red, en base a una memoria anual, sin exigir la autorización administrativa de aprobación de proyecto de cada instalación concreta previa a su construcción, pero requiriendo la presentación de la documentación técnica de las obras efectivamente realizadas en el año anterior, indicando la fecha de puesta en servicio de cada una.

Considerando que la memoria anual 2015 presentada por Redexis Gas Aragón, S.A. de extensión de redes de gas en la provincia de Teruel recoge instalaciones consideradas extensiones de redes de distribución, con unas previsiones anuales aproximadas de construcción de las mismas así como los datos básicos, el dimensionado, las características, la descripción y las pruebas a realizar en las redes de gas.

Vistos los antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos y demás aspectos concurrentes, este Servicio Provincial de Industria e Innovación resuelve:

Primero.- Otorgar autorización administrativa de la memoria anual 2015, presentada por Redexis Gas Aragón, S.A. (actualmente Redexis Gas, S.A.) de extensión de redes de distribución de gas en la provincia de Teruel. Expediente GN-2229.

Segundo.- Establecer en la presente autorización el siguiente condicionado:

1. En el ámbito de esta resolución, se consideran extensiones de redes de distribución las instalaciones necesarias para el desarrollo natural de la red gasista que cumplan los siguientes aspectos:

- Atender los nuevos suministros de gas canalizado como consecuencia de un desarrollo natural de la red gasista. No deben corresponder a nuevos desarrollos que requieran instrumentos de planeamiento urbanístico en la zona, salvo los relacionados de forma expresa en la memoria.

- Deben discurrir por zonas de influencia de suministro en las que Redexis Gas Aragón, S.A. cuente con autorización administrativa para la distribución de gas y a su vez estén previstas en la memoria anual 2015 presentada por Redexis Gas Aragón, S.A. de extensión de redes de distribución de gas en la provincia de Teruel, expediente GN-2229.

- Deben conectarse a una red de distribución de gas existente y en servicio.

- No deben cruzar infraestructuras gasistas de otros distribuidores con autorización administrativa en el mismo término municipal.

- La renovación de redes de distribución existentes, sustitución o inclusión de válvulas o sistemas que tengan por objeto mejorar el suministro y aumentar la seguridad de las mismas, siempre que no se modifiquen las características técnicas de la distribución.

2. Las acometidas sobre la red de distribución existente se podrán ejecutar y poner en servicio directamente, realizando las actas de los ensayos, pruebas y certificados en los que conste que la construcción y montaje de las instalaciones se han efectuado de acuerdo con las normas técnicas vigentes que sean de aplicación. Se entiende por acometida lo definido al respecto de las mismas en la Normas UNE 60311 y UNE 60620.

3. En la ejecución de las instalaciones, pruebas en obra y mantenimiento se estará a lo dispuesto en el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Técnico de Distribución y Utilización de Combustibles Gaseosos siendo ejecutadas bajo la responsabilidad del titular de las mismas, con personal propio o ajeno, se construirán de manera que se garantice la seguridad del personal relacionado con los trabajos y se tomarán las precauciones adecuadas para evitar afectar a otras instalaciones enterradas. Las conexiones de nuevas instalaciones de distribución a otras ya existentes se deberán realizar, siempre que sea posible, sin interrumpir el suministro en las instalaciones existentes. La ejecución de obras especiales motivadas por el cruce o paso por carretera, cursos de agua, ferrocarriles y puentes, requerirá autorización del organismo afectado. Se utilizarán preferentemente técnicas de construcción alternativas que garanticen la seguridad y minimicen el impacto sobre los servicios afectados.

4. Como máximo dentro del primer trimestre de cada año o cada vez que se ejecute una obra de red de distribución, el distribuidor deberá enviar al órgano competente de la Comunidad Autónoma los proyectos que contengan la documentación técnica de las obras efectivamente realizadas en el año anterior o por cada obra, indicando la fecha de puesta en servicio de cada una, al objeto de obtener la comunicación de puesta en marcha de la red de distribución.

5. Una vez terminada la instalación, se realizará su puesta en servicio según lo establecido en el apartado 5.7 del Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Técnico de Distribución y Utilización de Combustibles Gaseosos, en el apartado 5 de la ITC-ICG01, y se efectuará la comunicación a este Servicio Provincial aportando la preceptiva documentación. Para ello se presentarán copias de las actas de los ensayos y pruebas realizados, así como los correspondientes certificados finales de dirección de obra, firmados por técnico competente y visados por el colegio oficial correspondiente, en los que conste que la construcción y montaje de las instalaciones se han efectuado de acuerdo con las normas técnicas vigentes que sean de aplicación. Asimismo se presentarán los informes de inspección, control y reconocimiento de las canalizaciones suscritos por un organismo de control autorizado.

6. La Administración se reserva el derecho de dejar sin efecto esta autorización en el momento que se demuestre el incumplimiento de las condiciones impuestas, o la declaración inexacta de los datos suministrados, o por cualquier otra causa excepcional que la justifique.

7. La presente autorización se otorga sin perjuicio e independientemente de las autorizaciones, licencias o permisos de competencia municipal o provincial o de cualquier otro organismo, necesarias para la realización de las obras.

Contra la presente resolución, que no pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso de alzada ante el Consejero de Industria e Innovación en el plazo de un mes, sin perjuicio de que el interesado pueda interponer cualquier otro recurso que estime procedente.

Teruel, 12 de junio de 2015.- El Director del Servicio Provincial de Industria e Innovación de Teruel, Ángel Lagunas Marqués.